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只有干部與群眾形成“組織化合力”，才能形成鄉村振興強大的主體力量

來源：京報網

鄉村振興，關鍵在人。人都有誰?大體分為：干部與群眾，只有干部與群眾形成“組織化合力”，形成多元協同共治的格局，才能形成鄉村振興強大的主體力量。然而，我們在全國的基層調研中，可以看到有的地方出現了這么一種現象——“干部干，群眾看”，甚至出現“干的干，看的看，看的給干的提意見”。為什么干群關系出現如此這般的不協調?是哪些因素引起了如此的反差和不協調呢?

基層干部的“忙累”

一些基層干部“忙、忙、忙”，“累、累、累”，這種現象似乎眾所周知，但這是為什么呢?其深層的制度性、體制性原因是什么?

第一，層層加碼的“任務下傳機制”。當代中國急劇的全面現代化趕超進程，急劇變革流動的城鄉結構，都使傳統的權力集中、權力推動的“壓力型體制”充分發揮了作用，也使“集中力量辦大事”的潛能充分展現，這是中國式現代化的優勢，但在某種程度上也帶來了基層治理中的“壓力無限疊加”。無論是精準扶貧，還是鄉村振興，從中央到基層，五級政府工程任務，都必須在鄉村基層加以實施完成。而為了保證工程任務的按時保質完成，各級地方都有把任務完成的時間和數量“層層加碼”的沖動和激勵。

第二，層層追查的“責任下卸機制”。在縣級黨政部門與鄉鎮政府簽訂各種“任務責任書”的同時，完成任務的各種“責任”，基層干部也必須“全盤接受”。上級黨政部門接下來的“任務”，往往是頻繁地檢查監督驗收，并附帶上越來越細化繁瑣的“量化表格”，這便導致一些基層干部要把80%以上的時間用于“填表作臺賬”。

第三，“任務型干部”的忙碌與基層群眾并沒有多少組織化聯系。“干部干，群眾看，群眾給干部提意見”之所以存在，在于農業后稅費時代城鄉關系發生了巨大變化，干群關系嵌于其中的社會結構同樣發生了變化。“干部在忙乎什么呢?與老百姓有什么關系呢?”這是基層群眾的質疑：工程任務是從“上面”規劃布置的，工程資金是從“上面”撥付安排的，工程質量是由“上面”檢查驗收的，對負責工程干部的考核獎懲，也是由“上面”決定實施的。這便形成了大量的“體制內空耗”現象，基層群眾的知情和參與權利并沒有得到有效實現。而像基層干部整日“在忙乎的工作”，例如土地整理、房屋拆遷、修路修橋、廁所改造、文化廣場建設等，都是一次性的工程項目，并且大都是由政府“大包大攬的”，與基層群眾的日常生產生活并沒有持續性的組織聯系。

基層群眾的“離散”

基層干部在忙于完成上級任務時，基層群眾在干什么呢?基層群眾都在忙乎自家的生產和生活，而這與基層政府和基層行政行為并沒有多少固定聯系。這個問題在農業后稅費時代日益凸顯，而快速的城鎮化進程更是加劇了這一問題。

第一，農民行為的個體化。分田到戶后，大量農民涌進城市，尋找各種各樣的打工機會，成為在城鄉之間“往返飄蕩”的農民工。但農民進城打工的行為，更多的是一種“個體化行為”，與體制內的政府行為幾乎沒有什么聯系。農民工在城鄉之間的流動，決定了農民工與城鄉的基層政府和干部，都沒有辦法建立日常性的制度化聯系。

第二，農戶家庭的“離散化”。自農業稅費全面取消后，徹底地解放了農戶家庭的集體責任和組織化聯系，除了個別困難農戶的低保補助和危房改造，要與鄉村干部打交道以外，農民個體徹底“原子化”。一批又一批的青壯年外出打工，而老人、婦女和兒童留守鄉村導致了農戶家庭的“離散化”。我們采訪過一個農民工，她本人在北京打工多年，她丈夫在山西太原搞建筑，他們的孩子在山西芮城縣農村由家里老人撫養，夫妻倆集資在芮城縣風陵渡鎮購買了商品房，夫妻倆多年來在首都、省會、縣城、鄉鎮和村莊之間奔波流動。這便是大多數農民工家庭的“生活常態”，鄉村基層干部又能在“哪里”與他們建立緊密的日常聯系呢?

第三，個體化的離散群眾并沒有多少需求與基層干部建立組織聯系。從城鄉二元的管理體制來看，農民工身處城鄉二元之間，“哪里有路子就去哪里”，成為城鄉“兩不管”的龐大人群。鄉村基層政府“見不到人，想管管不著”，城鎮基層政府“能見到人，但沒辦法管理”。從鄉村社會治理體系來看，鄉村振興的項目工程，縣鄉政府“大包大攬”;從項目的立項、規劃、建設，到項目的資金、監督、驗收，全由體制內政府一手包攬，基層群眾只能“靜觀其變”，絕少參與。這一方面導致鄉村振興中基層干部落實工作時“難做”，因為找不到“基層群眾”;另一方面導致基層干部與群眾關系出現疏離，有的甚至漸行漸遠無聯系。

如何推動城鄉基層社會再組織化

對于鄉村振興和鄉村治理來說，適應中國現代化進程的結構性變化，推動城鄉基層社會的再組織化，穩定基層干群關系的社會基礎，亟待深刻的制度性和結構性改革。

第一，暢通城鄉要素自由流動，穩定城鄉基層社會治理秩序。根據第七次全國人口普查報告，城鄉之間流動性社會的格局基本形成，其中就包括2.8億多的外出農民工。而要穩定城鄉基層社會治理秩序，就必須加快城鄉要素自由流動的制度性改革，使城鄉居民各得其所，各安其職，能夠穩定長期地參與基層治理。特別是要改革城鄉二元的制度隔離，從頂層設計上加快城鄉戶籍制度和土地制度改革，一方面保證在城鎮中長期打工的農民工，能盡快獲得當地城鎮戶籍并享受平等的市民福利待遇，同時不以強制農民放棄農村的承包地和宅基地為前提，解決農民融入城鎮化過程中的后顧之憂。另一方面，盡快開放城市居民進行鄉村居住創業的渠道和市場，在嚴禁城市居民到農村購買土地和建大別墅的前提下，推動城市居民自愿到全國各地鄉村居住擇業，促進城市的人才、資金和技術自由反饋鄉村。只有在城鄉要素充分自由流動，農村人口大量減少的同時，城市有生力量返回鄉村，城鄉人口各安其所，形成較為穩定的城鄉基層社會結構，才可建構較為穩定的城鄉治理秩序。

第二，鞏固鄉村基層民主自治，提高鄉村社會自我組織化程度。急劇的工業化和城鎮化進程，快速地撕裂瓦解了傳統的治理結構，不斷下沉的國家權力，伴隨著政權下鄉、法律下鄉、教育下鄉、醫療下鄉及各種各樣的公共工程下鄉，徹底地擊穿了傳統的“中介聯系組織”。鄉村社會呈現出日益嚴重的“原子化”和“離散化”。推進鄉村振興，在合村并居和撤鄉并鎮中，必須重新鞏固鄉村社會的民主自治制度，把鄉村民眾重新組織起來，壯大民間社會的組織化力量。如加強鄉村的土地股份合作社建設，保障進城農民的土地權利和代際利益;加強生產性合作社以外的農民權益保護組織，保障農民的財產性收入和工資性收入;加強鄉村基層民主治理的制度機制，保障村民自治組織的法律權利，增強基層政府和干部對鄉村社會負責的力度。

第三，拓展基層群眾監督基層政府和干部的渠道空間，構建基層干部與群眾緊密聯系的制度化機制。現行的壓力型治理體制，不但造成了從上而下的“大包大攬”，也導致了基層干部普遍的“唯上是從”，更加疏離了干群之間的關系。基層民眾對基層政府的運轉和基層干部的行為，基本上是不知情、不了解、不參與，更無從持續性監督。因此，應加強基層縣鄉領導干部民主選舉和民主評議的權重，加強鄉村民眾對鄉村干部考評的比重和力度，倒逼基層干部把對上負責與對下負責結合起來，形成強大的基層干部走向民眾的制度合力。

通過系統性的制度改革，建構穩定的基層社會治理秩序，加強基層鄉村的民主自治組織建設，真正讓基層政府和干部對鄉村社會負起責來，才是推進基層治理現代化的長久之路。

關鍵詞： 鄉村振興 組織化合力 基層干部 責任下卸機制